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八二宪法:“法律面前人人平等”条款恢复

2016-09-23 16:32 中国新闻周刊 申欣旺

彭真就宪法若干问题向新华社记者发表谈话(资料图)

  82宪法:推开宪政之门

  “这一规定实际上就是中国的宪政原则,奠定了中国的宪政基础。在中共要守法的问题上,彭真讲得非常透彻,大体上就是三句话:中共领导人民制定宪法和法律,中共也领导人民遵守宪法和法律,中共自己也在宪法和法律范围之内活动。”

  1978年12月28日,受迫害13年的彭真携家人从陕西回到北京。

  文革开始后,彭真首当其冲被打倒,被撤销了党内外一切职务,在秦城监狱中度过9年,1975年才放出,下放到陕西的商洛山区。

  “那天傍晚,当我们乘坐的伊尔18飞机在首都机场停稳后,几百位老同志呼啦一下围到舷梯旁。父亲和老同志们一一握手。很多人都哭了。”

  2011年6月18日上午,在彭真生前的住处——北京台基厂头条7号院中,彭真第三子、与新中国同岁的傅洋接受了《中国新闻周刊》的采访。他清晰地记得,33年前回到北京的那一幕。

  “回北京后,父亲有一次在中央党校作报告,突然停电。几分钟后,灯光亮起。面对‘你对文革中自己的遭遇怎样看’的问题,父亲回答:‘文革就像刚才停电一样,在历史上只是短暂的一刻,已经过去了。’全场掌声雷动。”傅洋说,“这也符合父亲的性格,不计较个人恩怨。”

  但是,这段惨痛的历史绝对不能容许再重演。

  所以,当年近80的彭真被任命为全国人大常委会法制委员会主任、全面主持新时期立法工作时,他和其他老同志们形成的共识是:一定要确立宪法和法律的最高权威,以防止个人专断。

  这种共识在1978年12月的中共十一届三中全会上上升到了执政党的意志的高度。在会前召开的中央工作会议上,邓小平发表讲话:“为了保障人民民主,必须加强法制,必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

  不久,彭真迎来了自己主持新中国法制工作的顶峰:受命主持宪法修改。

  以54宪法为基础

  1980年9月,五届全国人大三次会议决定全面修改1978年宪法,并成立宪法修改委员会。全国人大常委会委员长叶剑英为主任委员,副委员长宋庆龄和彭真为副主任委员,委员共103名。

  随后,成立了宪法修改委员会秘书处,胡乔木任秘书长。9月17日晚,秘书处在人民大会堂天津厅举行了成立会。胡乔木做了长篇讲话,主旨是他思考已久的改革全国人民代表大会的组织体制、施行“两院制”的设想。

  时任中国人民大学法律系宪法教研室主任的许崇德就是在这个时候进入秘书处的,从此全程参与了长达27个月的修宪工作。

  30年后,82岁高龄、白发苍苍的许崇德回忆起当年,仍记得很多细节,如时光闪回一般。许崇德告诉《中国新闻周刊》,那个时候,思想氛围空前活跃。宪法要不要写序言、实行什么样的民族区域自治、要不要搞司法独立和法官终身制、要不要取消检察机关等等重大问题,都被提了出来。

  思想解放的同时也带来了纷争不休、共识难达的局面。彭真就是在这样的情况下,受命主持宪法修改工作的。

  1981年春夏之交,彭真主抓的审判“林彪、江青反革命集团案”工作基本结束,由于胡乔木生病,中央决定由彭真主持修改1978年宪法。

  傅洋记得很清楚,彭真当时反复强调,宪法修改必须以1954年宪法为基础。

  在此之前,1954年宪法早已被1975年宪法和1978年宪法取代。

  1975年宪法是1970年由毛泽东提议制定的。对这部宪法制定的背景,许崇德认为:“文革使得民主与法制荡然无存,这样的乱局,即使是对于文革的发动者本人来说,恐怕在主观上也是始料不及的。毛泽东面对这样的困扰,或许萌生了想要设法收场的愿望,因而提出召开四届人大和修改宪法的意见,以便把局势重新纳入正常秩序的轨道。”

  但事与愿违,这部宪法却将文革的产物固定下来。

  文革结束,“两个凡是”又起。78宪法与75宪法仍是一脉相承。

  许崇德说:“1977年8月举行的党的十一次全国代表大会虽然宣告了文革的结束,但在理论上未能清理和消除文革的错误方针和指导原则,反而使它们保存并再度肯定下来,这就深重地影响到1978年3月通过的宪法的原则和内容。”

  基于此,彭真坚持,这次修宪必须以54宪法为基础。

  同时,彭真也强调,修宪必须以1981年6月中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》为基础,必须写进四项基本原则。他提出,要“尽量避免引起争论”,要从中国的实际出发。

  至此,对宪法的讨论才走上了寻求共识的轨道,宪法的修改工作得以顺利进行。

  国家主席是国家元首吗

  1981年9月1日,彭真率宪法工作班子入驻北京西郊玉泉山,集中精力修改宪法。

  秘书处除秘书长胡乔木、副秘书长吴冷西、胡绳等外,十几个工作人员都入驻玉泉山。许崇德笑称,虽然工作比较紧张,但待遇挺高,每周回家一次,都有车接送。

  “我们秘书处在9号楼,彭真在2号楼,通常到晚上他还在干活。到他房里去,办公室里的写字台很小,出乎我们意料。”

  许崇德回忆,当时,起草工作基本分成两部分:一是宪法报告和序言的起草,承担此工作的主要是“大手笔”们,有林、郑惠、卢之超等,此三人都曾任《红旗》杂志的编辑,并分别担任中共中央书记处研究室经济组、文化组和政治组的组长。二是具体条目的起草,承担这部分工作的是全国人大常委会法制委员会副秘书长项淳一、委员顾昂然、中国社会科学院法学研究所研究员王叔文、北京大学法律系教授肖蔚云等,以及许崇德本人。

  许崇德负责国家机构部分的起草。这部分的核心问题实际上是执政党如何组织政权,关系重大。

  一个重要的问题是,是否恢复国家主席的设置。

  许崇德记得,1977年,他曾应邀参加北京市组织的征求修宪(78宪法)意见座谈会。“我当时就不设国家主席的弊病和恢复设置主席的必要性做了半个多小时的发言,参与座谈的多数同志赞同这个意见。但有一位石景山钢铁公司下属某厂的党委书记却立即站起来表示反对,他的理由很简单,只有一句话:‘毛主席说过不设国家主席,所以不应当设。’其他人哑然。”结果,“凡是派”观点占了上风,1978年宪法并没有恢复国家主席设置。

  这次修宪时,设置国家主席的问题终于得到了解决。但是,围绕如何给国家主席定性,仍有争论。

  许崇德记得,关于这个问题他和彭真有过交流。“在玉泉山我们基本上天天见面。在起草的时候,给国家机构都做了定性,比如全国人民代表大会是最高权力机关。我就问彭真,国家主席的性质是不是国家元首,但他一口否认了。他不赞成是元首,并说毛主席也不赞成是国家元首。”

  回去后许崇德专门查了资料,发现黄炎培问过毛主席这个问题,毛主席确实不赞同,原因却没说。一直到今天,宪法中也没有明确规定国家主席是国家元首的条款。

  傅洋1978年跟随彭真回京后,在全国人大常委会法工委工作。当时彭真工作很忙,傅洋经常见不到他的面,也没有机会跟他讨论问题。但关于国家主席,彭真却明确跟他说过。

  “我记不住原话,我理解他的意思是,国家元首实际上就是一个国家的老大,我们采取人民代表大会制度和民主集中制,没有哪一个人是老大,老大应该是全体人民。所以我们实际上实行的是集体元首制,国家主席和全国人大常委会相结合的元首制。”傅洋说。

  争议宪法监督制度

  另一个引人关注的问题,是对宪法监督制度的设计。

  54宪法第27条规定,全国人民代表大会的职权之一是“监督宪法的实施”。但从54宪法到75宪法、78宪法,事实证明最终都没有发挥任何作用。

  这一次,专门的宪法监督制度设计被提上讨论日程。

  1981年2月28日,宪法修改委员会秘书处起草了《宪法讨论稿》。后来,又相继形成了4月1日的第三次讨论稿,4月20日的第四次讨论稿,5月1日的第五次讨论稿。

  许崇德说,我们当时考虑,美国那种最高法院作为宪法监督机关的模式不合适,应设立全国人民代表大会宪法委员会来作为宪法的监督机关。

  第三次讨论稿提出了两个方案。第一个方案是,宪法委员会的地位与全国人大常委会相当,仅对全国人民代表大会负责并报告工作,专门负责审理违宪问题。第二个方案是,宪法委员会的地位低于全国人大常委会,对全国人大及其常委会负责并报告工作,协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。讨论后,多数意见倾向于第一个方案。

  5月份的第五次讨论稿与这个方案相比又有了新变化。

  第二章“国家机构”中,第三节是“全国人民代表大会宪法委员会”,排在“全国人民代表大会”“全国人民代表大会常务委员会”之后,“国家主席”和“国务院”之前。

  宪法委员会被赋予的地位之高,可想而知。

  接下来,这一节从第82条至第86条,用五个条文对宪法委员会进行了设计。其中,第82条规定:“全国人民代表大会宪法委员会是全国人民代表大会审理违宪问题的机关。”第84条中规定:“全国人民代表大会宪法委员会行使下列职权:(一)对于不符合宪法的法律、法令,可以提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议,使该项法律、法令和宪法相一致。(二)除法律、法令外,对于不符合宪法的其他法规,有权加以改变或者撤销。(三)审查和处理国家机关的违宪行为。”

  从条文来看,这样的制度设计已经涉及宪法监督的方方面面。

  讨论稿在这一节的标题下附了这样的说明:“本节是新增加的,如果被采用,则应对本稿其他有关条文作相应的修改。”

  但最终,在经历了长久的讨论之后,由于争议较大,这一方案没有被采纳。

  最后通过的版本,是在全国人大和全国人大常委会的职权中分别写入“监督宪法的实施”和“解释宪法,监督宪法的实施”。

  傅洋告诉《中国新闻周刊》:“彭真的一个基本思路是:宪法的规定通过具体立法的完善来落实,由全国人大常委会监督法律的实施。在他看来这是一个比较好的方案。”

  “这实际上就是中国的宪政原则”

  1982年4月21日,宪法修改委员会第三次全体会议通过了宪法修改草案,将之提交全国人大常委会。

  4月26日,全国人大常委会决定:公布宪法修改草案,交付全国各族人民讨论。

  这次全民讨论,有几亿人参加,持续的时间比54宪法草案的全民讨论还长了1个月,达四个月之久,规模之大、群众热情之高,前所未有。据许崇德所知,仅在西南边陲的贵州省,就组织了2286次讨论。

  呼和浩特制锁厂有位叫王银祥的工人给全国人大写信,提出了有关土地利用问题的四点建议。信寄出之后,他又怕邮递行程太慢,错过时间,第二天便赶到邮局,用月工资的四分之一发了一封近200字的电报阐述自己的建议。

  全国人大宪法工作小组收到王银祥的建议后,决定采纳他意见中的一点,把宪法草案第9条第2款的“国家保障自然资源的合理利用”修改为“国家保障自然资源和土地的合理利用”。

  1982 年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了宪法,公布施行。这一天,后来成为全国普法日。

  许崇德认为,这次宪法修改,一个重要的成果就是规定国家主席、副主席等重要职务连续任职不得超过两届,史无前例地废除了领导人终身制。

  人大常委会本身也得到了改革。彭真主张,人大常委会组成人员不能兼职。过去人大常委会委员大都是兼职,所以不可能把全部精力集中到人大常委会的工作上来。因此,82宪法的第65条做出规定:“全国人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”

  傅洋认为,82年宪法最大的亮点,在于解决了执政党与法律的关系问题。

  全国人大常委会法制委员会原秘书长岳祥曾回忆:“彭真强调宪法是根本大法,任何人不能超越。宪法草案写完后,他又加进去了这方面的内容。”

  傅洋对《中国新闻周刊》表示:“这一规定实际上就是中国的宪政原则,奠定了中国的宪政基础。在中共要守法的问题上,彭真讲得非常透彻,大体上就是三句话:中共领导人民制定宪法和法律,中共也领导人民遵守宪法和法律,中共自己也在宪法和法律范围之内活动。”

  也就是,法律面前人人平等。

  “法律面前人人平等”这一原则曾被写入54宪法,但在75宪法和78宪法中都被去除了。82宪法又恢复了该条规定。

  傅洋说:“在彭真的观念中,按照法律办事,就是最大的宪政。彭真曾说,十亿人民养成人人遵守、维护宪法和法律的习惯,同违法和破坏宪法和法律的行为进行争斗,这是一个伟大的力量。”

  82宪法通过之后,彭真主持全国人大常委会会议时,作为开场白,常常翻开《宪法》,郑重宣读第57条和第5条:

  “全国人民代表大会是最高国家权力机关……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

编辑: 汤云佩
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