深圳8年多来已累计完成土地整备约191平方公里，但仍存在整备空间统筹不足、权利人利益诉求高等问题。8月29日，深圳市人大常委会第35次会议审议的“深圳市政府关于土地整备工作情况的报告”透露，深圳即将开展《深圳市土地征用与收回条例》的修订，拟进一步明确收回土地使用权的使用范围及收回情形，完善收回土地使用权的作价补偿标准等。

　　现存已批未建土地564宗闲置土地空间挖潜大

　　报告称，通过1990年至1992年原特区内的土地统征，以及2004年至2005年原特区外的转地，深圳完成了市域范围内集体土地国有化过程，理论上全市土地已全部征转为国有。但实际仍有部分土地征转地手续不完善，或者存在其他历史遗留问题，传统的土地征收模式已难以适应城市发展空间需求。为破解高度城市化地区土地管理难题，深圳探索施行土地管理制度改革，创新土地二次开发利用，提出将“土地整备”作为盘活低效用地、促进国土空间提质增效的重要举措。

　　自2011年启动以来，土地整备通过综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地遗留问题处理等方式，对零散低效用地进行整合，并进行土地清理及开发，已累计完成土地整备约191平方公里，共拨付土地整备资金约470亿元。其中，建设用地123平方公里，非建设用地68平方公里。

　　但随着深圳已步入深度城市化阶段，报告坦言，未来土地整备还存在四大问题：

　　一是整备空间统筹不足。由于深圳的可建设用地大部分形状畸零、分布零散，呈现空间碎片化的特点，难以满足重大产业项目的用地需求，也难以发挥土地整备的空间资源整合优势。

　　二是历史遗留问题多。深圳仍有约300平方公里土地由原农村集体经济组织实际控制，其中215平方公里未完善征转地手续，且存在土地外卖、产权不清等问题，已完成征转地手续的也还存在经济关系未理顺等问题，造成低效建设。

　　三是权利人利益诉求高。近年来商品房市场发展迅猛，随着城市的发展和土地空间的不断升值，提高了权利人对利益诉求的预期，原农村集体或土地权利人普遍不接受货币补偿，要求给予一定规模的留用土地或安置物业，协商难度大。

　　四是国土空间挖潜不够。一方面是利用效率低，深圳有工业区约7200个，平均规模3.6公顷，平均毛容积率1.4，平均建筑层数4层，近90%分布在原特区外，说明原特区外还有很大的发展空间;另一方面是土地闲置，深圳查清已批未建土地564宗，面积11.9平方公里，其中出让10年以上未建宗地398宗，面积8.7平方公里，闲置土地空间挖潜还很大。

　　人大建议建立合理土地增值收益分配机制

　　报告称，深圳拟加大力度盘活低效用地。目前，深圳市规划和自然资源局已梳理出全市有潜力的低效用地约300平方公里。其中，除原农村集体经济组织实际使用的未完善征转地手续用地外，还包括第三方企业代征地、原镇政府统征地等已征转但存在历史遗留问题的土地，以及已出让但是利用效率较低的工业用地等。

　　“经初步统计，深圳拟整备的三方征地面积约43平方公里、已出让工业用地面积约42平方公里。下一步，将加快研究制定针对第三方企业代征地和国有已出让低效工业用地的土地整备政策，支撑国土空间进一步提质增效。”报告称，深圳还将发挥政策合力解决土地历史遗留问题、撬动大片区用地整备。

　　深圳市人大常委会城建环资工委也建议，应加快较大面积产业空间整备，推进工业区连片改造升级试点，将现状产业发展滞后、权属清晰用地比例较低、建筑质量较差、开发强度较低、配套设施不足的工业区集中片区纳入整备范围，为政府整合利用优质产业空间资源，强化产业升级自主权提供抓手。

　　“深圳经历了快速城市化转地，遗留了许多复杂的历史问题，部分土地权属不清晰、更新成本巨大，要全面落实查违，守住城市公共安全底线。同时，引入多元利益主体参与城市更新，可借鉴国内外先进经验，走内涵集约式发展道路，坚持地上与地下并重、提质与增效并行、近期与远期结合。”该委强调。

　　此外，该委还提醒，作为存量土地开发的两种手段，城市更新与土地整备在补偿标准等政策方面存在明显偏差。前者以市场主导为主，而后者往往通过政府评估定价来确定补偿标准，更新的补偿远高于土地整备，导致社会上长期存在“能走更新绝不走整备”的现象。

　　“要完善对被征地对象合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。同时，土地整备涉及巨额财政资金支出，应区分情况制定分类补偿标准，并按程序公开各环节和补偿协议，全程审计，自觉接受社会监督。”该委称。